美国移民局2018年7月13日在网站发布新闻, 公布了一份有关RFE的新政策备忘录（PM）编号为PM-602-0163，并随之修改指导移民官审批的内部审核实操手册。虽然不是PM2.5,但经过一些华文媒体的煽风点火,不亚于PM2.5爆表,引发美国华人世界乃至大陆移民群体的强烈关注。对这个PM,媒体的解读基本雷同 ：

“直接'枪毙'！9月11日起 移民局规定所有移民或非移民签证再无补件机会”

 “移民局不给补件机会！只要缺文件就直接拒绝！”

“美國移民官審批許可權放大， 今後不給補件機會！”

“美国移民局规定所有移民或非移民签证，都被“剥夺”补件机会。”

“缺文件就直接拒绝，移民局新政遭质疑”

一场来自媒体的移民审批政策重大改变的恐慌雾霾开始四处弥漫……也有来自移民律师界的"愤慨"声音......

要把这事说清，还真得从头掰扯，因为华人主流媒体基本都一个腔调，且影响已经波及到全世界，再加上各种网络媒体和自媒体，这场雾霾已经很严重……还真是得费点力气，拨云见日……

文章不得不有些长，才能把事情来龙去脉讲清。对于时间宝贵的读者，您可以直接跳过中间一万字，看后面的五点结论。如果还有疑问，就慢慢从头读，读一次，也就把RFE这事全搞清了。

国法、家规、政策更新和操作指南

先介绍几个常识概念。都说美国是法律大国，法律至上，一切依法行事，那我们就从法说起，从移民法、司法部和移民局讲起。这样你才能明白我们后面谈的…… 

移民和国籍法案 (INA)

美国移民局隶属于美国司法部。移民法的执行权属于司法部长，司法部长通常授权移民局，移民局实际成了移民法的核心执法机构。换句话说, 司法部长授权移民局长实施执行《移民与国籍法》以及所有其他与移民、归化和国籍有关的法律。INA是法律，是指导司法部、移民局乃至每一个移民官员 (IO)进行移民审查的最高纲领。

联邦公报 (FR）和法律

FR是美国联邦政府的政府公报。内容主要包括两块：一是美国联邦机构的规则，二是拟议中的规则与公告。公报除了美国联邦假日外，每日出刊，由联邦公报局发行，并受国家档案和记录管理局监督。联邦公报局每年会将已经法典化的规则分类整理出版一份年刊做更新，名为《联邦法规汇编》，每一项法规都带有编号(CFR)，所以当你看到带CFR编号的规则就已经成为美国国家法律的法条，这是国法。

审裁实操手册（AFM）

AFM全面详述了USCIS关于审理和裁定申请和请愿的政策及程序。USCIS会定期更新AFM，以纳入法令，法规，政策备忘录或任何其他相关出版物形式的新政策和程序。USCIS官员必须依据AFM中规定的政策和操作指南来履行起职责，这是家规。

政策手册(Policy Manual）

USCIS负责对美国的移民政策进行了全面审查，以提高质量，透明度和效率。通过广泛和持续的审查，USCIS创建了美国公民及移民服务局政策手册（Policy Manual），这是美国移民局集中的在线移民政策存储知识库，将最终将取代审裁实操作手册，USCIS移民政策备忘录站点和其他政策知识库。USCIS政策手册致力提供政策的透明性，包括易于理解地概述政策，同时还'g提高对政策认知的一致性，质量和效率。 USCIS政策手册包含USCIS的官方政策，所有USCIS官员在履行职责时必须遵守。

政策备忘录（PM）

美国移民局随时会通过带编号的政策备忘录发布对审裁实操作手册和政策手册的修改和完善。各种政策和程序备忘录为USCIS审裁官员处理申请和呈请移民利益提供指导，同时保护国家安全。我们在使用政策备忘录文件时要注意版本更新标记印章，看是否属于最新，是否已经纳入政策手册或已被替代。政策备忘录通常用于培训和指导USCIS人员履行与申请和呈请裁决相关的职责。

移民局要遵守移民和国籍法案和联邦规则，同时给员工也制定了许多指导审理和裁决的条条框框，包括：审裁实操手册，政策手册和政策备忘录。读到这里，你可以初步了解到文章开头提到的PM的作用和地位了吧。

我们先从国法-联邦法律扒起，看看其中是如何介绍RFE和NOID的。

联邦法律中的

8 CFR103.2(b)(8) 条款

联邦法律8 CFR103.2(b)(8) 条款是专门介绍RFE和NOID的，原文翻译如下：

（8）要求证据（RFE）；意图拒绝通知（NOID） 

i）证明出符合资格或没有证明出符合资格的证据。

如果随利益请求提交的证据确立起符合资格，USCIS将批准利益请求，除非适用的法律或规则要求该利益请求的批准还要基于USCIS的自由裁量权,  USCIS就得在提交的证据既能确立起符合资格，呈请人或申请人又能确保满足自由裁量权下的要求之情况下，才能批准。如果已提交的证据不能确立起满足资格, 就应该依此被拒绝。

ii）初始证据。

如果所有需要的初始证据并没有随利益请求一同提交, 或已提交的证据未能证明出符合资格，USCIS可行使自由裁量权，基于缺乏初始证据原因或未能证明出符合资格的原因，而拒绝; 或者在USCIS提出的规定期限, 要求提交缺失的初始证据。

iii）其他证据。

如已提交全部所需初始证据, 但提交的证据未能证明出符合资格，USCIS可以：

基于未能确立符合资格原因, 拒绝;

或者要求申请人或呈请人提供更多信息或证据，并在USCIS指定的期限内提交;或者通知申请人或呈请人拟拒绝的意图及依据，并要求在指定期限内提交答复。

 iv）过程。

要求提供证据的RFE或意图拒绝通知NOID将以普通邮寄或电子信件发出，并将明确指明所需证据的类型，和是否需要初始证据或额外证据，或意图拒绝的原因, 可以令申请人或呈请人充分了解和获得足够的信息来回复。RFE或 NOID通知将标出答复的截止日期，但在任何情况下，RFE最长答复期限不得超过12周，NOID的最长答复期限也不得超过三十天。USCIS将不会给予额外更长时间来回复RFE或NOID。

编号为8 CFR103.2(b)(8) 的联邦法律，属于国家一级正在执行的法律，是国法，效力远远高于移民局家规，如审裁实操手册，政策手册和政策备忘录，后三者是执法部门的实操指南，都无权与国家法律相抵触。看到这里，我们是否可以得出以下结论：

移民局审核官员（IO）们自始至终被国法赋予一把尚方宝剑：

全面的自由裁量权

这包括：

缺乏初始证据，有权利直接拒绝

缺乏初始证据，有权利发出RFE

缺乏其他证据，有权利直接拒绝

缺乏其它证据，有权利发出RFE

缺乏其他证据，有权利发出NOID

脑补一下：初始证据（Initial Evidence）指的是一个申请最基础的证据材料，包括申请表格，签字，付费支票及申请指南中要求的必须的证明文件，例如体检表，公证书，经济担保书，宣誓书等…….如果你连这些最基础必须的文件都不给人家…如何要求被批准？….当然在申请中，以往出现这类情况有些时候是疏忽，但更有些时候是故意，例如想赶在排期前提交I-485，来不及体检，就先交上去，等着RFE再补提交表格。

其它证据是指移民局认为进一步能够证明符合所主张移民利益资格的文件。

相关的联邦法律其实一直没有变，就是说IO们面对缺乏证据的案子，一直有这种想发RFE就发，不想发就可以直接拒绝的权利，不是2018版PM-602-0163带来了什么新政，造成政策雾霾，所以大可不必过分解读。 

那么，移民局官方网站的新闻稿、新的政策备忘录和AFM修改为什么又引出如此关注和误解呢…..这就要从他们对自家的“家规”反复纠结说起，大家先记住这两句话：　

“如可能，应该避免RFE”

（RFEs should, if possible, be avoided.）

“没可能"

（No Possibility）

如可能-没可能，就是这一对兄弟，在过去十年，纠结了移民局领导，折腾了IO，搞晕了申请人。这段江湖往事，我们得从2007年，移民局修订AFM家规讲起……

2007年修订AFM 

2007年4月17日，移民局在联邦公报上发布了 “去除标准化RFE处理时间表” 的最终规则公告 (公告编号72 FR19100）。

2007年6月1日移民局又发布内部备忘录 （HQ 70/11, 70/12 AFM Update AD07-05），在AFM中加入 附录10-9（Appendix 10-9），完成修订AFM。最终规则和修订的AFM在联邦公报发布后60天，即2007年6月18日生效。

除了后来在2011年7月7日修订了附录10-9中有关邮寄回复的时间内容，（同时发布政策备忘录，编号PM-602-0040），AFM其它关于RFE和NOID内容一直延续到2018年7月13日直到修改了10.5(a) /10.5(b)部分。最新修改的内容请见后文对2018年7月13日PM-602-0163的介绍。

2007版最终规则明确要求申请人和呈请人提交申请始要包含所有支持性初始证据，确保是一个提交完整的申请。此外表示：移民局可以选择直接拒绝不完整的申请，然而也会明智而审慎地行使这一选择。

最终规则再次重申有直接拒绝的尚方宝剑，只是后面很NICE的表达一句：“会明智而审慎地”举起尚方宝剑。

最终规则允许USCIS为申请人和呈请人分配灵活时间，以回复RFE或NOID。该规则最重大的变化是：去除了以往12周的固定回复时间。

根据最终规则：对于RFE的最长回复时间仍就是12周，NOID则为30天。 规则排除了超过 12周的最长期限延时回复RFE，排除了超过30天的最长期限延时回复NOID，也排除了超过USCIS设定更短期限的延时回复。 

最终规则同时修改USCIS何时必须在拒绝申请或呈请之前发出RFE或NOID。

但尽管如此，该规则并未排除一般性要求，即呈请人或申请人有机会审查和反驳他或她不知道的对自己的不利信息，这个我们后面会介绍到。

AFM10.1(c) 被修订为如下：

注：以下蓝色斜体字为笔者加入点评，非法规内容。

10.1(c)章节 收到和接受程序

（c）初始证据要求。 在美国公民及移民服务局考虑一项申请或呈请可能获得批准之前，某些要求必须被满足。一个申请或呈请的表格指导说明包括了每一种类型申请或呈请正确提交要求。无论所寻求的利益如何，每个申请或呈请都必须包括所有必填区的完整信息，签字，并且 - 除非免除费用 – 支付正确的费用。一个申请或呈请缺乏需要的初始证据，USCIS可能会拒绝不完整的申请或呈请，虽然审核者会被敦促明智地行使此选择，或者发出RFE。USCIS可以为申请人或呈请人分配灵活的时间来提交对RFE的回复。 见附录10-9。 但是，回复的最长时间不能超过12周。8 CFR 103.2(b)(8)(iv).  

如果申请人或呈请人未在规定日期前回复RFE，USCIS可以：
 
•基于放弃原因，拒绝申请或请愿书; 

•基于现有材料，拒绝申请或呈请; 

•同时基于上述两个原因，拒绝。

AFM 10.3(f)条款被修订为如下: 

 10.3 一般裁决程序

（f）证据检验。审核者可以给呈请人或申请人一个核查和反驳（在移民局做出决定中被使用到的）对其不利证据的机会。基于此类证据原因，在拒绝任何申请或呈请前，USCIS会常规地发出意图拒绝通知（NOID）信函，解释不利信息的性质。申请人或呈请人可选择以书面形式作出回应，或在提交反驳之前要求查阅案卷记录。

NOID中必须特别指定需要收到回复的日期，并告知申请人或呈请人如未能成功回复可能会导致被拒绝。提交NOID回复最长时间为30天。没有对30天时间限制的延长。103.2(b)(8), (16).

AFM 10.5条款被修订为如下：

(a) 总则

(1) 要求额外信息的原因。

美国公民及移民服务局以一份要求证据（RFE）的形式发出书面通知，要求提交寻求移民利益的申请人或呈请人提供缺失的初始证据或额外证据。 

(2) 发出RFE之前的考虑因素。 

如可能，应避免使用RFE。要求提供额外证据，或为了获取额外信息，而退回一个申请案可能会对USCIS资源造成不必要的负担，令其他审核者重复工作和推迟完成案件。

初步的案件审查应该是彻底的。对于未随申请提交，但在其他USCIS记录中或随时可从外部获得的已有证据或信息，应首先从上述来源获得，而不是返回申请人处获取信息或证据。

特别是，应仔细考虑基于“自由裁量权”下要求的证据。例如，如果呈请人是一家小型初创公司，要求提供纳税申报或其他财务信息作为呈请人提出“H”签证呈请证明雇佣能力可行性的证据可能是合理的，但如果呈请人是财富500强企业，则可能是不合理的。

简而言之，应努力要求提供可以帮助彻底和做出正确决策所需的证据，而不应该“钓”证据。

请大家仔细读上面四段原文的翻译，了解 “如可能，应避免使用RFE”这句话是指什么！

如果需要RFE，审核官员必须：

（1）确定缺少哪些证据，以及

（2）要求提供证据。

有时，额外的证据可能在案件初始审查期间，给审核者带来始料不及和无法确定的新问题。如上所述，审核者通常可以通过对案件进行仔细地初始审查后，发出明确的RFE，来避免这种情况。

一旦收到RFE回复，USCIS就会根据新时间表来处理案件，而不是尽快审结或努力去弥补因为初始或额外证据缺失而导致的时间损失。

（3）对于提交的证据不足案件的选择。

当收到一个包括全部所需初始证据的案子，但审核者无仍法根据提交的信息做出裁决时，有五种选择。每个选择都需要动用不同程度的USCIS资源。因此，审核者应仔细评估每个选择。可用选择包括：

•利用本手册第14章中描述的内部资源，进行研究;

•要求申请人或呈请人提交其他书面证据;

•面试呈请人，受益人，申请人或其他证人； 

•检查 - 如果当地办事处的政策允许进行现场检查; 和

•展开调查。

许多人害怕收到RFE，这回知道除了RFE，人家还有叫你去面试、现场检查和启动调查的权力吧。

（b）要求额外证据允许灵活回复期限

(1) 新RFE法规。2007年4月17日，USCIS在联邦公报上发布了 “去除标准化RFE处理时间表 “，这项规则在2007年6月18日生效。

(2)灵活的回复时间。新规定允许USCIS为申请人和呈请人分配灵活时间来回复RFE。 RFE回复时间取决于所要求证据的类型，如是否易于获得以及是初始证据还是额外证据等因素。

(3) 最长回复时间。 RFE的最长回复时间继续为12周。根据8 CFR 103.5（b）的规定，在截止日期后不超过三天通过邮件收到回复，仍算按时提交了回复。RFE不允许延长超过12周的限制，NOID不允许延长超过30天的期限。

 (4)  意图拒绝通知 (NOID)。NOID可能基于不合格证据，或USCIS已知的不利信息，但申请人或呈请人不知道。NOID为申请人或呈请人提供重新审视和反驳他或她不知道的这些不利信息的机会。

如果拟根据这样的不利证据作出拒绝申请或呈请的初步决定，美国移民局必须向申请人或呈请人发出NOID的书面通知。如上所述，法规赋予申请人或呈请人最多30天期限对NOID基于的证据做出回复。

(5) 符合资格和不符合资格的程序

(i) 总则。

· 如果证据证明符合资格，USCIS可以批准申请或呈请。 

· 如果根据移民和国籍法或法规需要行使自由裁量权，只有当证据确立符合资格同时确保了恰当行使自由裁量权，移民局才能批准申请或呈请。

·  如果证据确立不符合资格，USCIS必须拒绝申请或呈请。

(ii) 提交了初始证据但没有确立符合资格。

在这种情况下，移民局可以因为不符合资格而拒绝申请或呈请。另一方面，USCIS可以自行决定要求在不超过12周的规定时间内提供更多证据。AFM 附录10-9规定了申请人或呈请人回复RFE的一般时间表。

看这里还是说：有直接拒绝和发出RFE两个选项。

 (iii) 没有提交初始证据。

移民局可以拒绝申请或呈请。另一方面，USCIS可以自行决定要求在不超过12周的规定时间内提供缺失的证据。AFM 附录10-9规定了申请人或呈请人回复RFE的一般时间表。（还是两个选项）

(6) 申请人或呈请人回复RFE或 NOID。

(i) 不同选择。

在规定时间内，申请人或呈请人可以采取以下三种方式之一来回复RFE或NOID:

· 提供一份包含所有被要求提供的证据的完整回复; 或

· 提供部分回复; 或

· 撤销申请或呈请。

(ii) 所要求的材料必须一时提交。

申请人或呈请人必须一次性，连同原始的RFE或NOID，同时提交所有要求的材料。然而，如果申请人或呈请人只提交了部分所要求的证据，移民局将视为申请人或呈请人要求只基于提交的证据作出裁决。

(iii)  对RFE 或 NOID的回复失败 。

如果申请人或呈请人未在规定日期前回复RFE或NOID，USCIS可以：

· 认为放弃而拒绝申请或呈请; 或

· 基于现有材料拒绝申请或呈请; 或

· 同时依据上述两条原因拒绝。 

(iv) 本人到场程序中未出现。

如果申请人或呈请人在任何所需本人到场的面试或生物信息采集程序中没有出现，移民局应基于申请人或呈请人的放弃而即刻拒绝申请。

然而，移民局将不会出于以下原因拒绝申请或呈请：在预约时间之前，申请人或呈请人提交了地址更改通知或提出重新安排时间的请求，美国移民局认为这可以合理解释为什么在原来的预约时间没有出现。

2007年的AFM，IO始终还是有直接拒绝和发出RFE两个选项，只是这份家规里提到在缺乏初始证据的情况下，如果选择直接拒绝，要谨慎明智地考虑后做出......*当然你也可以把它理解为一种政策导向，还是鼓励先发放RFE。

此外， “如可能，应避免使用RFE ”，这句话的前言后语都很明确，出发点是让IO先考虑先使用内部资源查找可获得的信息，以便提高效率。但是。正是这一句“如可能”，导致后来的……

政策备忘录PM-602-0085

2013年6月3日，司法部总检察长办公室对于2007年6月18日版AFM中10.5（a）中的 “如可能，应避免使用RFE”产生疑问，USCIS随即发布了编号为PM-602-0085的政策备忘录，对该章节进行修改，同时进一步明确RFE和NOID的作用。这份PM-602-0085政策备忘录的主要内容如下：

背景:

总检察长办公室（OIG）发布的一份题为“移民服务官员反欺诈对于USCIS审核程序和政策影响”的报告提出了对在裁决中正确使用RFE问题的关注。 OIG报告引用了USCIS 2007年6月1日，题为 “取消RFE标准化处理时间表最终规则8CFR§103.2（b）。” 

那份美国移民局备忘录修订了AFM10.5(a)(2)的内容, 加入“如可能，应该避免使用RFE。” OIG提醒: 这句话被一些移民官员断章取义。为回应OIG报告并确保一致性，此PM阐明了USCIS关于发送RFE和NOID的政策。

政策：

在8 CFR 103.2(b)(8)条款下，美国移民局有权在适当的情况下，自行决定发出RFE和NOID。在某些情况下，移民局也有权在不事先发出RFE或NOID的情况下直接发出拒绝通知。这份PM为行使该自由裁量权提供指导。本政策备忘录中的指导方针不仅适用于申请和呈请，而且适用于请求延期行动和其它非移民利益请求类别的裁决。本政策备忘录强调，RFE不应被避免；为确保事实和法律，应使用RFE。

同时，在主张特定利益或服务时，当已提交的证据在所有方面已经确立符合资格或不符合资格时，不得发出RFE。一个不必要的RFE会延迟案件完成，并会对政府和个人都导致额外不必要成本（整份政策备忘录针对提交特定申请，呈请或其它请求的个人或实体）。

其实2007版AFM中提到  “如可能，应该避免使用RFE。”我们现在都明白出发点是指在可能的情况下，要求IO先自己先找缺失的证据，以提高效率，节约时间。有时传播就是这样，容易被断章取义，受众总是记住最简单，最敏感的短语，无论正确与否。希望这份备忘录中的 “本政策备忘录强调，RFE不应被避免；为确保事实和法律，应使用RFE。”不会被再次断章取义地解读为“鼓励发送RFE”，这只是一个“矫枉”。

A．RFE和NOID的一般原则：

在这个标题下所阐述的指导方针通常是适用的。但是，也可能在特殊情况不适用一般原则。这种特殊情况会伴有特殊的指导方针来替代。在没有特别指示的情况下，审核官员必须遵循这些一般原则。

对于每一个案子，审核官员必须：

· 了解可以证明符合具体申请,呈请或请求资格的特定要素。

·  理解适用于特定申请、呈请或请求的证明标准。在大多数情况下，适用于”优势证据”的证明标准。在该标准下，个人必须证明出”比不像更像是”来满足所需的每一项要素。

·  审查所有证据来确定在适用的证据标准下, 是否每一项不可或缺的基本要素都得到满足。欺诈和涉及国家安全的顾虑应根据FDNS和CARRP程序进行审查。

如果所有必要的要素在适用的证据标准下都得到满足，包括任何额外所需自由裁量权下的要求，该官员则应批准申请、呈请或请求, 而不发出RFE。

8 CFR103.2(b)(8)(i)。

如果提交的证据的总体不符合适用的证据标准，而审核者又确定 无可能（No Possibility）有额外的信息或解释来弥补，则审核者应发出拒绝通知。

RFEs。如果没有提交所有必要的初始证据或者该审核官员确定提交的证据的总体上不符合适用的证据标准，则该官员应发出RFE，除非他或她确定无可能有其他证据来弥补。

（上述三段是2013版RFE的政策核心，但一波未平，一波又起，在努力去除“如可能”的影响时，又植入了“无可能”的概念……该提法似乎又暗示鼓励发放RFE的政策导向.)

NOIDs. 在AFM 10.5(a)(3)条款下, 需要发出NOID。在拒绝以下表格提交的任何移民利益请求之前，必须先发出一份NOID:

根据8 CFR 204.309（a）中的强制性拒绝理由，表格I-800 A（与收养有关）；

根据8 CFR 204.309（b）中的强制性拒绝理由,表格I-800；或

根据8 CFR 245.18(i),  在I-485表格中, 医生未能附上他或她的符合国家利益豁免的条件说明。

根据8 CFR 103.2(b)(16).在裁决过程中发现申请人或呈请人并不知道的不利信息时，也需要发出NOID。

在下列情况下，发出NOID也是适当的： 

•提交的证据很少或没有（例如, “骨架式提交” ）或

•个人已经符合所请求移民利益最低门槛的资格要求，但尚未确定他或她符合自由裁量权下的要求（如果裁决还包括自由裁量部分）。

B. 进一步的考量

在某些情况下，特别是在RFE的回复带来新的疑问的情况下，可能需要再发出后续的RFE。然而, 审核官员必须在一个RFE中包含他们预期的所有额外证据。该审核官员仔细考虑证据中的所有明显不足将会最大限度地减少发出多个RFE的需求。 

申请人或呈请人必须一次性，连同原始的RFE或NOID，同时提交所有要求的材料。然而，如果申请人或呈请人只提交了部分所要求的证据，移民局将视为申请人或呈请人要求只基于提交的证据作出裁决。8 CFR 103.2(b)(11)。 

除了RFE之外，官员还可以通过咨询USCIS或其他政府文件，系统和数据库，或通过易于获取的公开信息来验证证言或证实证据和信息。8 USC 1357(b); 8 CFR103.2(b)(16)(i)。例如，审核官员可以自行决定通过咨询公开的州商业网站来核实与呈请人公司结构相关的信息。

另一个例子，审核官员可以通过搜索非公开的美国政府数据库，在行使自由裁量权的情况下，查证个人在美国非移民居留历史的证据。任何此类额外证据必须列入“案卷记录” ，除非获得特别豁免，如属于特定分类材料的情况。此外，某些类别的证据，包括商业数据报告和 “仅供官方使用” （FOUO）的材料，必须与 “案卷记录” 分开存档和保管。有关详细信息，请参阅AFM第10.2章, 案卷记录。

在 8 CFR 103.2(b)(16)(i)条款下, 如果对个人的裁决是基于不利信息，并且该人不知道这些不利信息正在被考量, 则审核官员必须告知这些信息,在做出抉定之前，给他或她反驳的机会。任何由个人或代表个人提出的解释，反驳或信息都必须包含在案卷记录中。某些机密材料例外。

以上为2013年6月关于RFE和NOID的PM。此前，USCIS在2004年5月和2005年2月，还发布过关于RFE和NOID的第一份和第二份内部备忘录。

2004年青年节的这份内部备忘录强调：对于每一个案子的审批，RFE不是必须的。例如明显不符合法律或规则的基础要求，明显无法证明符合资格的申请或呈请。这份内部备忘录给出了一些例子：

· 18岁以下请求归化入籍

· 非合格亲属，提交I-130表格申请

· 海外无关联公司，提交L-1申请

移民局认为，明显不符合法律或规则基础要求的情况，还包括申请人或呈请人明显无法证明满足符合资格的要求，例如：

· 公司为员工提交H-1B申请，员工的学位明显不能满足H-1B法规对学位的要求

· E-1贸易商人或E-2投资者不是来自美国贸易协定伙伴国家的公民

· 雇主为员工提交H-2B呈请，员工在美已经超过最长3年停留期

移民局认为向上述情况，就不需要事先发放RFE，而是直接拒绝。

大家现在看明白了吧，移民局也挺苦的，每天接到大量无效申请或呈请，才反复纠结RFE的操作指南，而不是要为难有效的申请……

此外，例如雇主作为呈请人提交I-140，要证明工资支付能力，申请指导中列明初始证据包括：公司年报,联邦报税表以及经审计的财务报告三类文件。如只提供上述三个文件里的一份，IO认为证据不完整，呈请人没有担负起举证的完整责任，也可能直接拒绝。

2004年5月4日这份内部备忘录同时表明:

根据当时联邦规则 8 CFR 103.2(b)(8)条款, 移民局只被要求在一种情况下发布RFE - 当初始证据缺失时。初始证据是法规以及申请或呈请所附说明特别规定的证据。在所有其他情况下，例如当证据引发潜在有关资格的基本问题或未完全确定起符合资格时，RFE的发布是自由裁量的。

综上所述，如果审核者确定申请人或呈请人并没有担负起证明其符合所寻求利益资格的法定责任，可以直接拒绝，可以不在最终裁决前自由裁量发出RFE。如果案件被拒绝，申请人或呈请人，可以在某些情况下，根据8 CFR 103.3和103.5提出上诉或动议重新开案或重新考虑。

移民局承诺提供高质量的审理决定。审核官员必须全面评估案卷记录，并且按法规要求明确说明拒绝的具体原因。拒绝应写地具有足够针对性，可以经受司法审查，并且必须写出对申请人或呈请适用的上诉程序介绍。

过了不到一年.......

2005年2月16日，移民局发布第二份关于RFE的内部备忘录，同时修订了8 CFR 103.2(b)(8) 。原因是根据当时越来越多的案例复查，发现前一份备忘录正带来一种误解，认为不需要发放RFE，就可以直接拒绝一个案子，即便是RFE会给申请人和呈请人带来合理解释IO疑惑建立满足资格的机会。

该备忘录重申了不是每一个案子在拒绝或批准前都需要发送RFE或NOID的精神，进一步界定哪些属于明显不合法规和明显无法证明出符合资格的申请，澄清了在何种情况下可以不发送而直接批准或拒绝一个案子，何种情况下鼓励发送RFE，以及如何区分使用RFE和NOID.

由于后来无论是备忘录还是CFR都有所修改，我们就不详细介绍这份2005版PM，同2004版相比，它最主要变化是在原来“当证据引发潜在有关资格的基本问题或未完全确定资格时，RFE的发布是自由裁量的”后面加入了“但我们强烈建议。”以弥补2004年版带来的误解。

此外，USCIS要求审核者必须认识到，“我们的客户发现我们的程序和要求有时难以遵循，拒绝最终可能获得批准的案件可能会给客户带来严重的延误和不便。因此，除非案件明显没有资格获得批准或者提交者已通过优势证据证明符合资格且没有其它需要特别关注的顾虑，审核者通常应发出RFE或NOID"

看到这份历史文件，真有被当成客户的感觉啊...不过也发现，移民局领导如何表述RFE发与不发这事，不是今天才纠结的，十几年前就开始了...

2004年有关RFE和NOID的第一份内部备忘录，强调了明显不符合法律或规则的基础要求，或明显无法证明符合资格的申请或呈请，就不需要事先发放RFE，而是直接拒绝。这其实同今天的政策精神是一致的。

2005年第二份内部备忘录，出于当时出现更多的直接拒绝案例，移民局认为IO误解了2004版RFE，所以强调 “当证据引发潜在有关资格的基本问题或未完全确立起符合资格时，RFE的发布是自由裁量的”， 并且加入引导性建议 “但我们强烈建议”。

2007年的政策备忘录和AFM修改，如果一个申请或呈请缺乏需要的初始证据，USCIS可能会拒绝不完整的申请或呈请，虽然审核者会被敦促明智地行使此选择，或者发出RFE。AFM中提到 “如可能，应避免使用RFE” 实际是在这样的背景下讲的：“为了获取额外信息，而退回一个申请案可能会对USCIS资源造成不必要的负担，令其他审核者重复工作和推迟完成案件。对于未随申请提交，但在其他USCIS记录中或随时可从外部获得的证据或信息，应首先从上述来源获得，而不是返回申请人处获取信息或证据。”

2013年的政策备忘录，从解决 “如可能，应避免使用RFE”产生的疑问入手，阐明美国移民局有权自行决定发出RFE和NOID，也有权在不事先发出RFE或NOID的情况下直接发出拒绝通知。同时强调，RFE不应被避免；为确保事实和法律，应使用RFE。虽然2013版的备忘录清晰地如下阐述了到底何时该发、何时不该发RFE：

如果所有必要的要素在适用的证据标准下都得到满足，包括任何额外所需自由裁量权下的要求，则该官员应批准申请、呈请或请求, 而不发出RFE。

8 CFR103.2(b)(8)(i)。

如果提交的证据的总体不符合适用的证据标准，而审核者又确定 无可能有额外的信息或解释来弥补，则审核者应发出拒绝通知。

RFEs。如果没有提交所有必要的初始证据或者该审核官员确定提交的证据的总体上不符合适用的证据标准，则该官员应发出RFE，除非他或她确定无可能有其他证据来弥补。

但又引出一个“无可能”（No Possibility)的概念......

看到这里，有没有这样的感觉：每一个后面版本的PM，都是在弥补前一个版本带来的“误解”，而又产生新的“误解”......这其实是沟通问题，不是政策问题。先不管他，我们下面还有讲完这个“无可能”的故事。

时间进入到了2018年7月13日……

政策备忘录PM-602-0163

2018年7月13日，USCIS再次针对AFM中的10.5(a)和10.5(b)章节进行修改，发布编号为PM-602-0163的政策备忘录，主要针对审核者对于不事先发放RFE或NOID而直接拒绝一个申请或呈请提供最新指导方针。这份编号为 PM-602-0163的政策备忘录将于2018年9月11日正式生效，完全废除了上一份于2013年6月3日生效, 编号为PM-602-0085的政策备忘录。新PM的主要内容包括：

注：以下蓝色斜体为解释或点评

背景

2013年6月3日题为 “RFE和NOID” 的政策备忘录（2013 PM）强调了在提交申请时所提交的证据未能确立所寻求的移民利益资格时发出RFE和NOID的政策。虽然2013年PM规定RFE应 “在确保事实和法律的情况下” 发出，但它还表示，审核官员应发出RFE，除非 “无可能”通过提交额外证据来弥补证据缺失。“无可能”政策的效果是，只有法定拒绝（例如拒绝的利益请求更本没有法律基础）

才会在不事先发送RFE或NOID的情况下直接发出。这份新的PM澄清了如何处理这些申请以及缺乏必要初始证据的申请。

2013年PM解释说，当已提交的证据在所有方面都能够确立符合或不符合所要求的特定利益时，不应该发出RFE。就是说, 如果提交的证据没有确立起符合资格或不符合资格，2013年的PM将审核官员的自由裁量权限定在现有证据材料上。而根据8 CFR103.2（b）（8）规定，在这种情况下，当现有提交的证据不能确立起符合资格, 审裁官员既可以拒绝申请，呈请或请求，也可以发出RFE或者NOID。  （这段其实很绕，又断章取义了！扯出一个新话题，马克相信日后又得翻回来再澄清.......）

2013年PM的 “无可能”政策限制了审核官员自由裁量权的适用范围。然而，举证责任在于申请人，呈请人或请求者, 需要证明出符合资格。本PM中实施的政策废除了2013PM的 “无可能” 政策，并恢复了审核官员在适当的情况下，无需事先发出RFE或NOID而直接拒绝一个申请，呈请或请求的完全自由裁量权。本政策旨在阻止轻率的或 “占位” 式材料不完整的提交，并鼓励申请人，呈请人和请求者勤勉地收集和提交所需证据。它并非意图惩罚提交人的无辜错误或对证据要求的误解。

(如果你仔细读了前边一万字的背景，就会觉得不必大惊小怪，移民局又一次在解决历史问题，是指导内部审核的沟通和误解，仅此而已……) 

政策

法定拒绝（Statutory Denial）

根据USCIS的惯例和规定，审核官员将在适当情况下继续发出法定拒绝，而不事先发送RFE或NOID。这包括申请人，呈请人或请求人对所寻求的利益/请求没有任何法律依据的基础，或根据已终止的计划提出利益或救助请求。不事先发出RFE或NOID而直接拒绝的情况包括但不限于：

· 豁免申请, 需要证明一位合格的亲属处于极端困境，但申请人声称对其他人造成极大困难，但没有任何作为合格亲属的证据;

· 基于家庭为家庭成员提出的签证呈请, 但不属于法规包含的亲属类别。

（这些例子其实都是在说明直接拒绝是针对明显没有法律基础的申请，和2004年PM的例子属于一类, 2018年的核心精神其实和2004年是一样的！）

审核官员应当核查当前的政策和操作程序，以获得适用于特定申请，呈请或请求的进一步指导。此外，任何类型的诉讼或受法院命令或禁令约束的案件必须根据诉讼判决解决。 

基于缺乏足够初始证据的拒绝

如果所有必需的初始证据未随利益申请一起提交，USCIS可依据自由裁量权, 基于缺乏必要的初始证据证明符合资格, 拒绝该利益请求。 在不发送RFE或NOID的情况下可能被拒绝的申请示例包括但不限于：

· 提交的豁免申请只附带很少甚至没有支持证据; 或

· 法规，法条或表格说明特别要求申请时提交正式文件,或其他表格,或能确定符合资格的证据,但没有提交的情况。 例如，基于家庭或雇佣的类别，在申请注册永久居民或调整身份状态（I-485表）时的支持宣誓书（I-864表）未提交（如需要）

   审核官员应当核查当前的政策和操作程序，以获得适用于特定申请，呈请或请求的进一步指导。 此外，任何类型的诉讼或受法院命令或禁令约束的案件必须根据诉讼判决解决。此外，某些表格说明或法规可允许申请人，呈请人或请求人在所有必要的初始证据准备好之前就提交表格，或者可能限制USCIS仅仅单纯基于提交有限证据而拒绝的权利。

这也符合USCIS对于RFE的一贯态度，并没有改变：直接拒绝多是针对缺乏最基础的初始证据和没有法律基础的申请提交。

其他考虑因素

在某些情况下，特别是在对RFE的回复会带来新的疑问的情况下，可能需要后续RFE。 所以，如果可能的话，审核官员应在一个RFE中包括他们预计必须提出的所有额外证据要求。 审核官员仔细考虑证据中的所有明显差距，将会最大限度地减少多个RFE的发放或拒绝。

对于RFE或NOID，申请人，呈请人或请求者必须一次性提交所有要求的全部材料，以及原始的RFE或NOID。 如果只提交了部分要求的证据，USCIS会视为只是要求基于所提交的材料作出裁决。 见See 8 CFR 103.2(b)(11)。 此外，未能提交可排除疑问的证据将成为拒绝请求的理由。见8 CFR 103.2(b)(14)。

除了RFE之外，审核官员还可以通过咨询USCIS或其他政府文件，系统和数据库，或通过易于获取的公开信息来核查证言或证实证据和信息。见8 USC 1357（b）。例如，审核官员可以依据自由裁量权通过咨询公开的州商业网站来核实与呈请人公司结构有关的信息。

另一个例子，审核官员可以通过搜索非公开的美国政府数据库来试图证实有关个人在美国非移民居留历史的证据。如果相关，任何此类额外证据应根据国家背景，身份和安全检查操作程序手册（NaBISCOP）和标准操作程序（SOP）列入 “案卷记录” ，除非获得特别豁免，例如机密分类材料。有关详细信息，请参阅AFM第10.2章，案卷记录，NaBISCOP和适用的SOP。

在8 CFR 103.2(b)(16)(i)条款下，如果对申请人，呈请人或请求人拒绝的裁决是基于不利信息，并且申请人，呈请人或请求者不知道该信息正在被考量，如果适用, 审核官员必须告知申请人，呈请人或请求人该信息，并在作出裁决前提供给对方反驳的机会。由申请人，呈请人或请求人, 或他们的代表提供的任何解释，反驳或信息必须包括在保留在案卷记录中。 某些机密材料例外。

实施

AFM被做如下修改:

(1)  10.5(a) 修改如下:

 (a)  总则 

* * * 

 (2)  发送RFEs前的考量.    

对案件的初步审查应该是彻底的。虽然举证责任在于申请人，呈请人或请求人一方，但在发出RFE或NOID之前，审核官员可以评估所需信息是否可在USCIS数据库或系统中获得。有时，在申请，呈请或请求中未提交的某些证据或信息可能很容易在其它USCIS记录中获得，或者可以从外部来源获得。如果此类信息可在USCIS数据库或系统中获得，则官员应该从这些来源获取信息，而不是发出RFE或NOID。审核官员可以通过咨询USCIS或其他政府文件，系统和数据库，或通过获取公开信息来自行确认或证实证据和信息。8 USC 1357(b).

审核官员不应要求裁决范围以外的证据或非必要的证据。一般而言，审核者可以，但不是必须，发出RFE或NOID，并且他们保留自由裁量权，在不发出RFE或NOID的情况下拒绝不符合资格的请求。

当一个RFE适用时，它应该：

（1）阐明（还没有证明出的）符合资格的要求以及为什么提交的证据不充分;

（2）阐明适用的法律，规则或表格所特别要求的、任何缺失的证据;

  (3）阐明可以提交以确立符合资格的其他证据的例子;

（4）要求提供证据。

RFE要求应该包含审核官员能预计到所需的全部额外证据，并说明答复的截止日期。审核官员仔细考虑证据中的所有明显不足，将最大限度地减少多个RFE的发放或对未能确立起符合所寻求利益资格申请的拒绝。在某些情况下，针对RFE提供的证据可能会引发审核官员在案件初始审查期间未发现的资格问题或发现新的调查线索。在这种情况下，可能需要后续RFE或NOID。但是，如果没有提交RFE所要求的排除重要调查线索的证据，就会成为拒绝该请求的理由。8 CFR 103.2(b)(14).

法定拒绝

如果任何申请,呈请或请求没有任何可以被批准的基础, 通常应该发出法定拒绝而事先不发出一份RFE或NOID。这包括申请人，呈请人或请求人对所寻求的利益/请求没有任何法律依据基础，或根据已终止的计划提出请求。其它例子包括但不限于：

· 豁免申请, 需要证明一位合格的亲属处于极端困境，但申请人声称对其他人造成极大困难，且没有任何作为合格亲属的证据;

·基于家庭为家庭成员提出的签证呈请, 但不属于法规规定家庭成员关系类别。

审核官员应当核查当前的政策和操作程序，以获得适用于特定申请，呈请或请求的进一步指导。此外，任何类型的诉讼或受法院命令或禁令约束的案件必须根据诉讼判决解决。此外，某些表格说明或法规可能允许申请人，呈请人或请求人在所有必要的初始证据准备好之前提交表格，或者可能限制USCIS仅仅单纯基于提交有限证据而拒绝的权利。

基于缺乏足够初始证据的拒绝

如果一个案子缺少初始证据, 该申请,呈请或请求可能不会事先发送RFE而被直接拒绝。在不发送RFE或NOID的情况下可能被拒绝的提交示例包括但不限于：

· 提交的豁免申请只附带很少甚至没有支持证据; 或

· 法规，法条或表格说明要求申请时提交正式文件,或其他表格,或证据确立起符合资格, 但没有随申请提交的情况。 例如，基于家庭或职业雇佣的类别，在申请注册永久居民或调整身份状态（I-485表）时, (如需要), 未提交支持宣誓书（I-864表）

  * * * 

 10.5(b)章节修改为以下:

* * *

(4) 意图拒绝通知 (NOID)

一个NOID可能是基于不合格的证据，或USCIS已知的不利信息，但申请人,呈请人或请求人要么不知道这些信息, 要么不知道这些不利信息对确立起符合资格的影响。NOID应为申请人或呈请人提供重新审视和反驳他或她不知道的这些不利信息的机会。如果拒绝的决定是基于申请人，呈请人或请求人所不知道的不利信息，则通常应根据with 8 CFR 103.2(b)(16)(i)条款提供一个反驳该信息的机会。

在此情况下, 一份NOID为申请人, 呈请人或请求人提供足够的通知, 充分回复的机会, 以及审阅和反驳他或她所不知道的这些不利信息的机会。虽然在其他情况下不需要，但一份NOID还是会向申请人，呈请人或请求人提供足够的信息并有足够的机会以其他实质性理由回复拒绝意图通知.

当做出初步决定准备拒绝一个申请或请求时，并且拒绝不是基于缺乏初步证据或如10.5(b)章节和 8 CFR103.2(b)(16)(i)适用的法定拒绝，审核者必须向申请人，呈请人或请求人发出书面NOID，提供最多30天的期限来回复。 NOID必须包含所需的回复日期。

* * *

马克写到这里，发现已经13456个字了，希望可以把RFE的前生当世讲清了，把如可能和无可能这对兄弟的故事也说透了…….

什么？你问结论是什么？结论是：

 1.移民局对于RFE的操作指南一直在法律的框架下，法律没有变，变的只是一直被不断修改的内部的操作指南。每一次都是在修正上一次遗留的问题，每一次又带来新问题，下次再去修正……这是人家内部沟通问题，不是特别针对你的新政问题。

2.移民局很忙，不希望看到无效、不负责任和企图利用“技术手段”占位置的申请，他们最恨无效的申请浪费时间。再先上车，后补票，先占座，后补件，玩弄我大美国移民系统的游戏模式不灵了。

3.IO一直都有自由裁量权，这是法律赋予的权利。在同一证据缺失情况下，有权发RFE，也有权不发。移民局对IO的指导不敢偏离法律，只是一次次不成功地引导IO们的“自由”方向。

4.那些只是简单理解为缺材料移民局就会直接拒绝，肯定是不对的。

5.记住两个词：初始证据（Initial Evidence), 如果最基本的、必须的证据文件都不提供，今后被直接拒绝的风险会大大增加；法定拒绝 (Statutory Denial) 那些完全不靠谱、根本没有法律支持基础的申请、呈请才肯定被直接拒绝。

最后我们再看一下移民局针对此次PM发布的新闻稿，你就会读懂很多。如果你再翻回本文开头，看那些媒体报道的题目，你就会觉得啥叫“媒体暴力”……在美国移民政策和审批传播领域，有太多的不负责任，这也是马克愿意花更多时间应邀写稿、致力于“移民传播”的初衷。